Sécurité Sociale : expérience de gestion syndicale ?

Syndicaliste n°19
samedi 7 avril 2007
par  CSR

Le rapport de forces entre les classes à la Libération a permis d’instaurer la Sécurité Sociale dont les principes fondamentaux répondaient aux revendications syndicales. Mais les principales forces implantées dans la classe ouvrière, social-démocratie et stalinisme réunis dans la CGT ont saboté les possibilités révolutionnaires et liquidé les embryons de contrôle et de pouvoir ouvriers (comités de gestion des usines occupées, désarmement des milices patriotiques et ouvrières,…), en contribuant à la reconstruction de l’Etat bourgeois. L’étendue du contrôle syndical et de la gestion ouvrière sur la Sécurité Sociale en sera affectée.
Cependant, ces principes de fond ont été combattus sans interruption par le patronat. On va voir comment il s’y est pris pour les remettre en cause, comment a réagi le mouvement syndical. Ce qui permettra de s’interroger sur la faiblesse de la riposte syndicale : question d’actualité !

Le premier principe est celui de la répartition pour les régimes de retraites. On sait combien le patronat combat ce principe. C’est une rupture avec les Assurances Sociales de la loi de 1930 dont les retraites fonctionnaient selon le principe de la capitalisation. Elles firent faillite et c’est le régime de Vichy qui instaura la répartition.
Le second principe est celui de l’unicité : la caisse unique. Il recouvre essentiellement deux dimensions :
-  unicité territoriale : le régime est interprofessionnel, intercatégoriel. Les caisses d’affinité des Assurances Sociales sont supprimées. Les assurés ont à faire à une seule caisse primaire de sécurité sociale (CPSS), obligatoire. Aujourd’hui encore, à la faveur du rapport de force, le patronat tente de détruire cet acquis : mettre en concurrence les CPAM par la mise en place de plusieurs opérateurs de soins publics et privés ; les syndicats de l’entreprise seraient associés au choix de l’opérateur. La CFDT est prête, et la Mutualité Française s’est déjà, même à demi-mot, positionné sur le “marché”.
-  unicité des risques : le régime général de sécurité sociale regroupe les risques maladie, vieillesse et accidents du travail.
Le patronat est farouchement opposé à ce principe d’unicité. Pour lui les régimes de protection sociale doivent être catégoriels et les risques doivent être séparés.
Ainsi, sont écartées les compagnies privées d’assurance qui géraient autrefois le risque d’accidents du travail, et les caisses patronales d’allocations familiales. Aujourd’hui, le Medef propose de revenir en arrière : liberté de choix de l’organisme de couverture pour les accidents du travail et liberté tarifaire, en y associant les syndicats !
Le troisième principe est celui de la gestion ouvrière. C’est une revendication essentielle du mouvement ouvrier. L’ordonnance du 4 octobre 1945 donne la majorité des 2/3 aux syndicats ouvriers dans les conseils d’administration des CPSS, puis les 3 / 4 avec la loi du 30 octobre 1946.

En ce qui concerne les principes d’unicité et de généralisation, le débat existe aussi au sein de la CGT. Certaines fédérations revendiquent le maintien ou même la création de régimes professionnels, les régimes spéciaux des salariés à statut. La confédération défend l’unicité comme principe de la solidarité effective qui doit unir tous les travailleurs. Les régimes spéciaux prennent la place du régime général. Or ces milieux sont à forte influence syndicale (mines, EDF et GDF, SNCF), et leur intégration dans le régime général aurait pu renforcer ce dernier, ils auraient pu être un point d’appui pour sa défense face à la stratégie de marginalisation que mettra en œuvre le patronat.
Le patronat obtient vite plusieurs compensations. D’abord provisoire, mais sous la pression des patrons, du MRP et de la CFTC, l’autonomie des caisses d’allocations familiales (CAF) sera ensuite définitive avec la loi du 21 février 1949. De plus, la gestion des CAF est paritaire.
Le patronat obtient aussi une victoire qui s’avère essentielle : les instances de la Sécurité Sociale ne pourront pas fixer les cotisations et les prestations, cela relevant du pouvoir de l’Etat.
Logiquement, les patrons manifesteront pour une tutelle administrative de la Sécurité Sociale. Ainsi les syndicats ouvriers sont en minorité, à cause de la forte présence des représentants des pouvoirs publics, au conseil d’administration de la Caisse Nationale de Sécurité Sociale (CNSS). Cette caisse est un établissement public, alors que la CGT revendiquait, contre l’étatisation de la Sécurité Sociale, un statut d’organisme mutualiste pour la CNSS. La tutelle de l’Etat est donc présente dès le début et ira en s’alourdissant. Les marges de manœuvres des CPSS sont maigres. Elles disposent de fonds d’actions sociale et sanitaire mais qui subiront des contraintes étatiques de plus en plus fortes. Les responsabilités des administrateurs nationaux sont faibles. La CNSS joue un rôle essentiellement technique. Malgré toutes ces limites, la gestion ouvrière est un principe insupportable pour le patronat. Son objectif, aidé en cela par l’Etat, sera de marginaliser le régime général de Sécurité Sociale. Pour cela, les régimes complémentaires de retraites vont jouer un rôle primordial.

Ainsi le pouvoir de gestion syndicale sur la Sécurité Sociale a été dès le début fortement émoussé. C’est là le résultat de la volonté des courants réformistes et staliniens de couper court à tout développement révolutionnaire en 1944-45. Mais la mise en place de la Sécurité Sociale a été très rapide, ce qui n’a été possible que grâce à l’investissement très important des militants syndicaux de la CGT (la CFTC boycottant le Plan de Sécurité Sociale au début) : une véritable légitimité a été ainsi gagnée sur le terrain, un point d’appui non négligeable, malgré la tutelle étatique. C’est à cela que va s’attaquer le patronat. Mais l’absence de courant syndical de masse basé sur la stratégie du contrôle ouvrier sera fatal.

Les régimes de retraites complémentaires

Les cadres et les couches moyennes se sont fortement mobilisées pour obtenir un régime de retraite qui leur soi propre. Le 14 mars 1947 est crée l’AGIRC qui est un régime unique par répartition avec une pluralité de gestionnaires. Ainsi les cadres font leur entrée dans la logique du salaire socialisé (cotisation obligatoire, répartition). Mais en même temps, bien qu’ils soient assurés dans le régime général pour la pension de base, la création de ce régime est un écart au principe de généralisation. Le régime est à gestion paritaire. Il va jouer le rôle de contre-modèle du régime général, notamment pour le syndicalisme réformiste, et cela parce que ce régime a des caractéristiques qui le rapproche du régime général : interprofessionnel et par répartition.
Parallèlement, les prestations vieillesse du régime général sont volontairement maintenues à un niveau très bas par le patronat et l’Etat. Le taux de cotisation sur les salaires pour la pension de retraite ne dépassera pas les 7,2 % de 1950. Le régime général ne sera nettement amélioré qu’à partir des années soixante-dix. Entre temps, les régimes complémentaires pour les non cadres, tous à gestion paritaire, vont connaître une extension considérable. Il y a 500 000 affiliés à des régimes complémentaires de retraites en 1957 ; il y en a 5 millions à la fin des années soixante… Le patronat refuse l’augmentation des cotisations pour améliorer les retraites du régime général mais construit patiemment une sécurité sociale bis à lui. C’est l’accord Renault du 15 septembre 1955 qui précipitera le mouvement pour les salariés non cadres. Pour coordonner les différents régimes, le CNPF, FO et la CFTC fondent l’Union Nationale des Institutions de Retraites des Salariés (UNIRS) le 15 mai 1957 (la CGT donnera son adhésion le 22 juillet 1958), puis le 8 décembre 1961 l’Association des Régimes de Retraites COmplémentaires (ARRCO) pour les non cadres, qui est une fédération de régimes : CNPF, FO et CFTC. Puis la CGT et la CGC en 1962. A ce régime doivent adhérer les entreprises dont l’activité est représentée au sein du CNPF. Puis en 1972, c’est la généralisation du principe des régimes complémentaires de retraite.
L’initiative de la création des régimes complémentaires s’inscrit donc clairement dans une logique patronale. La division syndicale a permis au patronat de mener à bien son entreprise de conquête de la gestion de la protection sociale et d’en marginaliser la CGT. Mais le syndicalisme d’accompagnement a trouvé avec les régimes complémentaires un champ d’action syndicale non négligeable. Pour FO, la CFTC et la CGC, le régime général est un carcan du fait de la tutelle de l’Etat. En 1962, la CFTC s’oppose à l’augmentation significative des pensions et des cotisations du régime général. Il y a même unanimité patronat-syndicats, y compris la CGT, le 10 juillet 1962, pour voter au Conseil économique et social contre le déplafonnement des cotisations au régime général.
La CGT est contre la création de régimes de retraites “ maison ” (Le Peuple, 7/2/1952). Mais tout en revendiquant que c’est en premier lieu en direction du régime général qu’il faut agir (Le Peuple, 15/01/1957), l’orientation réelle est moins nette :

-  l’action doit être menée sur les deux fronts : régime général et régimes complémentaires : “ l’évidence s’est imposée à tous que tout en agissant sur le plan général pour obtenir satisfaction pour l’ensemble des travailleurs, une action devait être menée en même temps en vue de l’extension des régimes de retraites complémentaires" (Le Peuple, 01/07/1956)
-  l’orientation de la commission administrative du 27 juin 1956 : “ pousser partout à la multiplication et à la généralisation des régimes complémentaires vieillesse en s’appuyant sur les meilleures réalisations obtenues, en utilisant tous les moyens et en cherchant à utiliser sur tous les plans suivant les possibilités, à savoir : l’entreprise, la localité, la branche industrielle, la région, le plan national ” (Le Peuple 15/02/1957).

Enfin en décembre 1958, le régime conventionnel d’assurance-chômage est créé. Il est à gestion paritaire, et ne sera pas intégré dans le régime général de sécurité sociale, FO et la CFTC y étant défavorables.
La réforme de la Sécurité Sociale de 1967 (ordonnances du 21 août) a donc été largement préparée.
Ainsi, après la dégradation du rapport de forces (scission de la CGT, guerre froide,…) le patronat, aidé par l’Etat, a fait le choix stratégique de reconquérir une place déterminante dans la protection sociale en mettant les moyens pour développer une sécurité sociale contrôlée par lui, en marginalisant le régime général. Cela lui permettra en plus d’avoir un contre-feux à l’extension des luttes pour les hausses de salaires (c’est une des fonctions de l’accord Renault en 1955 suite aux grèves victorieuses de la métallurgie nantaise). Face à cette remise en cause patiente des principes de la Sécurité Sociale et du pouvoir de gestion syndicale (même affaibli) sur l’institution, le syndicalisme ne va pas vraiment se défendre. Le réformisme a trouvé là un terrain de convergence avec le patronat, en lui laissant de fait la gestion des régimes complémentaires. Bien après, après quelques décennies de pratiques “ gestionnaires ”, les patrons réussissent à imposer sans réaction une dégradation sans précédent des prestations des régimes complémentaires AGIRC et ARRCO (accord du 25 avril 1996, prorogé depuis lors) : le syndicalisme d’accompagnement préfère défendre la “ politique contractuelle ” (comme pour l’UNEDIC), en fait leur institutionnalisation sous la coupe du patronat. La CGT le reconnaît : “ il serait non seulement inopérant mais illusoire et dans une certaine mesure dangereux, de s’imaginer que la lutte pour le droit à la gestion peut être gagnée dans le cadre des régimes complémentaires existants qui, tous, même le moins mauvais, comme celui de l’AGRR restent d’initiative et de gestion à prépondérance patronale et dans lesquels, par conséquent, il serait d’escompter imposer, dans l’état social actuel, une prédominance ouvrière par notre seul effort intérieur à ces régimes. ”( Le Peuple, 15/02/1957).
Mais la CGT est piégée car ces régimes, vu le niveau des prestations du régime général, représentent une amélioration importante pour les travailleurs. Ces régimes sont mieux à même de “ faire droit aux revendications ouvrières car elles sont moins soumises à la tutelle du gouvernement que la Sécurité Sociale ” (La Vie Ouvrière, 02/03/1960). La CGT s’adapte donc à la situation, même si elle ne va pas aussi loin que les syndicats modérés, plutôt que de mener le combat contre la stratégie patronale. La raison de fond tient à ce que l’appareil de la confédération, politiquement stalinien, n’est pas favorable au contrôle ouvrier qui suppose la démocratie syndicale et ouvrière.

La réforme de 1967

Cette réforme introduit plusieurs ruptures, toutes dans le sens des intérêts du patronat :
- suppression de l’élection des administrateurs : ils seront désignés par les organisations et selon des proportions défavorisant la CGT afin de contrer l’unité d’action CGT-CFDT
- suppression de la caisse unique : la CNSS est éclatée en 3 caisses (CNAM, CNAV et CNAF). C’est la séparation des risques, revendication chère au patronat : chaque caisse devant trouver l’équilibre financier. La séparation des risques est une remise en cause du principe de généralisation de 1945 qui visait la mise en avant de la défense globale du droit à la sécurité du revenu. C’est un coup sérieux contre le déploiement de la logique du salaire socialisé.
- suppression de la gestion ouvrière : la majorité syndicale dans les CA est supprimée. La gestion est paritaire, ce qui permettra au patronat de diriger de fait les caisses (pour la CNAM, avec FO jusqu’en 1995, avec la CFDT depuis lors).
Contre cette réforme le syndicalisme est divisé. FO est favorable à la désignation des administrateurs, et le paritarisme, pratiqué dans les caisses de retraites complémentaires, est son cheval de bataille. Cela lui permet surtout de s’assurer la présidence de nombreuses CPAM et de la CNAM. 

Si le rapport de force n’a pas été obtenu pour le retrait des ordonnances de 1967, comment expliquer que le mouvement syndical n’ait pas utilisé celui issu des grèves de 1968 ? Pourquoi les syndicats ne se sont-ils pas battus pour la gestion syndicale de la Sécurité Sociale et l’amélioration immédiate et conséquente du régime général ?
Il est sûr que le syndicalisme d’accompagnement de FO, le syndicalisme jaune de la CFTC et de la CGC ont trouvé leur compte avec les réformes de 1967, aboutissement de la stratégie patronale depuis les années cinquante avec la création des régimes complémentaires de retraites. Le patronat a su construire la convergence. Pour la CFDT, le “ modernisme ” à langage radical du courant majoritaire s’est parfaitement coulé dans le fond avec l’objectif de ces ordonnances : devenir un partenaire social avec la réduction de la tutelle de l’Etat et une plus grande responsabilité des caisses nationales. Au sein de cette confédération, ce n’est pas le courant gauchiste qui luttera contre cette orientation, incapable de comprendre la stratégie du contrôle ouvrier. La CGT s’investira plus dans la politique conventionnelle que ne l’avait fait au cours des années cinquante et soixante.
La raison de fond qui explique cette paralysie réside dans l’absence de stratégie syndicale, y compris dans des courants oppositionnels, basée sur le contrôle ouvrier et la gestion syndicale du salaire socialisé. Dans le cas contraire, ce point aurait au centre de la lutte de 1968. Or la CGT, dirigée par le PCF a tout fait empêcher un développement et une centralisation du mouvement gréviste ; la CFDT s’est polarisée sur un débouché politique fumeux et foireux, plutôt que syndicaliste. Les résultats qui auraient pu être alors obtenus seraient aujourd’hui bien utiles pour lutter contre les offensives patronales.
Le mouvement syndical est aujourd’hui bien désarmé, contrairement au patronat qui lui a un vrai programme concernant la protection sociale. Cela donne les coudées franches aux bureaucraties syndicales pour s’y adapter et négocier les reculs.
Le syndicalisme de classe est devant une immense responsabilité. Le premier axe de lutte est la défense du niveau du salaire socialisé : retraites, maladie,… Cela passe par la bataille pour l’augmentation des salaires directs et des cotisations sociales : récupérer la valeur créée et les gains de productivité. Le second axe, indissociable du premier, concerne la structure et la gestion de la protection sociale : prendre appui sur les principes de base qui ont présidé à la fondation de la Sécurité Sociale. Il faut avancer des revendications clairement articulées sur une stratégie de contrôle et de pouvoir ouvriers appliquée à la protection sociale. L’enjeu est encore plus important aujourd’hui qu’en 1945 quand on compare entre ces deux périodes la part prise par la protection sociale dans la richesse nationale :

-  gestion exclusivement syndicale de la protection sociale ;
-  élection des administrateurs, sur listes syndicales, dans les caisses locales et nationales
-  pouvoir de fixation des taux de cotisations et des prestations par les administrateurs
-  création d’une caisse unique : fusion des régimes maladie, vieillesse, famille et chômage
-  large autonomie des caisses locales avec des moyens réels et substantiels pour développer des actions d’ordre sanitaire, social et de prévention
-  aller vers l’unification et donc la généralisation d’un seul régime pour TOUS les travailleurs : fusion du régime général de retraite avec les régimes complémentaires ; fusion, en convergeant vers les meilleurs niveaux de prestations, du régime du secteur privé avec les régimes spéciaux et de l’Etat.